萬(wàn)億投資正在沉睡？“呆死”“僵尸”礦如何變身？

隨著新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的全面深入推進(jìn)，“呆死”“僵尸”礦山逐漸浮出水面并引起業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注。如何“激活”“呆死”礦山和“僵尸”礦山并讓其重現(xiàn)生機(jī)，以更好地服務(wù)和支撐增儲(chǔ)上產(chǎn)，成為一個(gè)緊迫而又現(xiàn)實(shí)的話題。

“因多種原因造成的大量‘呆死’‘僵尸’礦山，就是一座座蘊(yùn)藏著巨大潛力的‘富礦’，亟須在新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)中得到‘喚醒’和‘盤活’，以釋放大量找礦空間進(jìn)行就礦找礦，助力找礦突破和增儲(chǔ)上產(chǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”近日，北京市京師律師事務(wù)所礦產(chǎn)資源法律事務(wù)部主任、中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源戰(zhàn)略發(fā)展研究院自然資源法治研究中心研究員、中國(guó)工程院《我國(guó)礦產(chǎn)資源勘探重大政策戰(zhàn)略研究》課題組成員曹旭升在接受中國(guó)礦業(yè)報(bào)記者采訪時(shí)呼吁說。

近幾年來(lái)，我國(guó)礦業(yè)權(quán)數(shù)量大幅減少。據(jù)《2023年中國(guó)自然資源公報(bào)》顯示：截至2023年末，全國(guó)現(xiàn)有登記探礦權(quán)12173個(gè)、采礦權(quán)30514個(gè)，共計(jì)42687個(gè)礦業(yè)權(quán)，比2012年底全國(guó)探礦權(quán)32899個(gè)減少63%，比2012年底全國(guó)采礦權(quán)96952個(gè)減少69%，比2012年底礦業(yè)權(quán)129851個(gè)減少67%。

盡管近年來(lái)我國(guó)礦業(yè)權(quán)經(jīng)過多輪的“大浪淘沙”，數(shù)量明顯下降，但“碩果僅存”的這些礦業(yè)權(quán)中依然有一些沒有得到很好的勘查開發(fā)和高效利用，其中有相當(dāng)一部分礦業(yè)權(quán)甚至淪為了“呆死”礦、“僵尸”礦，長(zhǎng)期處于“沉睡”之中。

“目前，我國(guó)登記在冊(cè)的‘呆死’礦、‘僵尸’礦眾多。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，自然資源部當(dāng)前登記在冊(cè)的42687個(gè)礦業(yè)權(quán)中，有些縣（市）無(wú)法正�？辈�、開采的‘呆死’礦、‘僵尸’礦高達(dá)50%以上，個(gè)別縣（市）除部分央企、國(guó)企和上市公司的礦業(yè)權(quán)可以正常勘查、開采之外，無(wú)法正�？辈�、開采的‘呆死’礦、‘僵尸’礦比例高達(dá)80%以上。”曹旭升說。

“除此之外，那些沒有登記在冊(cè)的‘呆死’礦、‘僵尸’礦數(shù)量更多且基數(shù)不明�！�曹旭升進(jìn)一步分析說，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在自然資源部登記在冊(cè)的42687個(gè)礦業(yè)權(quán)之外，還有大量過期但沒有注銷的礦業(yè)權(quán)，這些沒有注銷的礦業(yè)權(quán)或者因?yàn)榄h(huán)保安全問題被關(guān)、停、退出，或者到期后因?yàn)榉N種原因沒有延續(xù)，或者因?yàn)橘Y源整合處于無(wú)證狀態(tài)。這些沒有登記在冊(cè)的“呆死”礦、“僵尸”礦數(shù)量大于登記在冊(cè)的“呆死”礦、“僵尸”礦數(shù)量，且基數(shù)不明、底子不清。

事實(shí)正如此。據(jù)中國(guó)礦業(yè)報(bào)記者了解，近幾年來(lái)，因?yàn)榘踩�、環(huán)保、去產(chǎn)能、資源整合，以及經(jīng)濟(jì)周期影響造成的效益不好等多種因素使然，許多地方相繼退出、關(guān)停、淘汰了一大批礦業(yè)權(quán)，有些礦山企業(yè)雖然名義上依然存在，而且尚有一定的礦產(chǎn)資源，其中不乏具有一定潛力的后備資源，但因?yàn)榈V業(yè)權(quán)已不復(fù)存在，這些礦山企業(yè)根本無(wú)法“復(fù)活”。

過多“呆死”礦的存在，不僅不利于新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，還將嚴(yán)重制約礦業(yè)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

“登記在冊(cè)的‘呆死’礦的原因主要是缺少資金或資源不佳，沒有登記在冊(cè)的‘呆死’礦的原因主要是政策、歷史、資金和資源。這些‘呆死’礦的客觀存在，導(dǎo)致當(dāng)初的巨額礦業(yè)投資成為沉沒資本，并連鎖產(chǎn)生諸多債務(wù)問題和社會(huì)問題�！�曹旭升分析說，更關(guān)鍵的是，因?yàn)檫@些礦山企業(yè)地面的土地使用權(quán)、建筑附屬物和井下工程依然“名花有主”，而礦業(yè)權(quán)的行政許可權(quán)和用益物權(quán)并存，導(dǎo)致“呆死”礦的礦業(yè)權(quán)人雖然喪失了行政許可，但仍享有用益物權(quán)，由此為盤活“呆死”礦和在“呆死”礦區(qū)域新設(shè)礦業(yè)權(quán)制造了法律障礙，擠壓了找礦空間。這些地方在法理上盡管已是空白區(qū)，但若想在這些老礦區(qū)深部或周邊攻深找盲、擴(kuò)大找礦成果困難重重，嚴(yán)重阻礙了新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)和我國(guó)礦業(yè)的正常發(fā)展。

“另外，由于‘呆死’礦或存在股東糾紛、相鄰糾紛，或負(fù)債累累、存在安全隱患，或存在用地用林用草用水用電用路問題，或被環(huán)保督察、行政處罰、行政整改，或因?yàn)榧夹g(shù)原因、地質(zhì)原因、資源問題等，導(dǎo)致無(wú)法利用‘呆死’礦就礦找礦，無(wú)法實(shí)現(xiàn)‘呆死’礦區(qū)域的找礦突破和增儲(chǔ)上產(chǎn)�！辈苄裆�說。

大量“呆死”礦的存在，還容易誘發(fā)非法采礦活動(dòng)，破壞正常的礦業(yè)勘查開發(fā)秩序。

近年來(lái)，隨著礦產(chǎn)品價(jià)格的攀升，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，非法采礦活動(dòng)有死灰復(fù)燃之勢(shì)，而利用“呆死”礦和廢棄礦山巷道進(jìn)行非法盜采礦產(chǎn)資源的活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，不僅破壞浪費(fèi)了資源，嚴(yán)重污染了生態(tài)環(huán)境，有的甚至造成了重大安全事故。

尤其是這幾年，隨著金價(jià)的大幅漲價(jià)，利用“呆死”金礦或廢棄金礦巷道“洗洞”并導(dǎo)致“吃”人的事件頻出。2021年底，山西絳縣人民政府發(fā)布《絳縣12·27六人失聯(lián)情況通報(bào)》�！锻▓�(bào)》指出，有6名人員在廢棄礦約2700米深處喪生。后經(jīng)警方初步調(diào)查，6人在關(guān)停的金礦內(nèi)用“洗洞”的方法非法獲利。2021年，河南三門峽市曾在一個(gè)月內(nèi)發(fā)生兩次“洗洞”事故，7人遇難。當(dāng)年7月，在三門峽市澗里村扎扎溝山，當(dāng)?shù)匾患胰�口死于一處廢棄礦洞中，礦洞內(nèi)發(fā)現(xiàn)“洗洞”用的電線、水管等物品，洞內(nèi)有“洗洞”產(chǎn)生的氰化物殘留異味。再往前追溯，三門峽市靈寶市也有4名陜西籍男子因洗洞死于已關(guān)閉的金礦中。

為徹底杜絕此類現(xiàn)象，2022年3月28日，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、公安部、應(yīng)急管理部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家能源局、國(guó)家礦山安全監(jiān)察局聯(lián)合印發(fā)了《打擊“洗洞”盜采金礦專項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案》�！斗桨浮分赋觯瑖�(yán)厲打擊“洗洞”盜采金礦行為，嚴(yán)格依法整治，不留死角，徹底斬?cái)唷跋炊础焙谏�產(chǎn)業(yè)鏈。

據(jù)了解，這幾年來(lái)，隨著許多礦產(chǎn)品價(jià)格的上漲，煤炭、鐵礦、鋁土礦等領(lǐng)域也不同程度地存在利用“呆死”礦或關(guān)閉礦山廢棄巷道盜采資源現(xiàn)象。作為煤炭大省的山西省，這幾年來(lái)連續(xù)開展打擊非法違法采礦活動(dòng)，就在今年1月，又公開通報(bào)5起非法采礦典型案例。

大量“呆死”礦的“僵而不死”還容易激發(fā)眾多糾紛，激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

“‘呆死’礦往往涉及行政許可糾紛與用益物權(quán)糾紛沖突問題，即享有行政許可權(quán)但無(wú)法行使用益物權(quán)，喪失行政許可權(quán)但仍享有用益物權(quán)，長(zhǎng)期投資導(dǎo)致的財(cái)務(wù)成本問題和連鎖債務(wù)問題不斷累加，安全環(huán)保的歷史欠賬問題亟須解決，諸多問題不一而足，如果這些‘呆死’礦不盤活，意味著所有問題將不斷積聚、發(fā)酵、激化，隨時(shí)可能爆發(fā)諸多糾紛，激化社會(huì)矛盾。”曹旭升說。

此言非虛。重慶石柱縣就是深受其害的一個(gè)典型。因?yàn)殂U鋅礦污染治理和整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序的需要，當(dāng)?shù)卣�府�?shí)施了鉛鋅礦綜合整治行動(dòng)，在原先提出的資源整合方案中，整個(gè)鉛鋅礦為一個(gè)主體。但是，由于沃特礦業(yè)有限公司把鉛鋅礦開采承包給施工方，由施工方自行投入開掘巷道和開采礦石，公司方則“坐享其成”、按每出一噸礦石提成，造成資源盜采嚴(yán)重。而承包施工方對(duì)該公司知根知底，尤其對(duì)井下盜采資源的位置、標(biāo)高、數(shù)量盡收眼底，所以當(dāng)看到地方執(zhí)法部門避重就輕、蜻蜓點(diǎn)水式的走過場(chǎng)處罰后，自然不服而屢屢上訪。時(shí)至今日，雙方還在博弈之中，致使當(dāng)?shù)刭Y源整合遲遲無(wú)法如期進(jìn)行，到期的采礦許可證因違法行為未處理到位、社會(huì)矛盾重重而難以延續(xù)，嚴(yán)重影響了地方市場(chǎng)穩(wěn)定。

“目前，我國(guó)存量‘呆死’礦眾多，因?yàn)榄h(huán)保、安全、行政和刑事調(diào)查、地方政府排斥礦業(yè)、融資難、行政不作為和亂作為等原因，導(dǎo)致眾多礦業(yè)權(quán)成為新增‘呆死’礦。存量和新增‘呆死’礦數(shù)量不斷積累，已經(jīng)將礦山企業(yè)探采積極性降到歷史冰點(diǎn)，若不解決‘呆死’礦問題，必然誘發(fā)民生、上訪、訴訟、社會(huì)治理、地方財(cái)政、政府公信力等諸多問題。礦業(yè)‘呆死’礦盤活問題不僅僅是社會(huì)問題，還是經(jīng)濟(jì)問題，需要盡早解決并且必須解決。”曹旭升坦言。

當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)。要完成新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)增儲(chǔ)上產(chǎn)，必須要堅(jiān)持開源節(jié)流、“內(nèi)外兼修”，一方面加大空白地區(qū)地質(zhì)找礦力度，攻深找盲，廣開“礦”源，培育和做優(yōu)增量；一方面要加強(qiáng)礦產(chǎn)資源綜合研究，提升礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和綜合利用水平，在對(duì)難利用的低品位和難選冶的共伴生礦產(chǎn)這些呆滯資源進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)同時(shí)，還要對(duì)過去因多種原因形成的“呆死”礦山進(jìn)行二次開發(fā)利用，盤活和用好存量。

地質(zhì)成礦是有一定規(guī)律的。不管是“呆死”礦、“僵尸”礦還是原來(lái)的廢棄礦山，大部分都在成礦帶上，而且以前都進(jìn)行了大量的地質(zhì)工作，地質(zhì)資料比較翔實(shí)，找礦潛力比較大。如果以此來(lái)就礦找礦肯定事半功倍、大有作為。在2004-2010年實(shí)施的全國(guó)危機(jī)礦山接替資源找礦專項(xiàng)，就是一個(gè)明顯的例證。資料顯示，該專項(xiàng)實(shí)施以來(lái)，根據(jù)“理論指導(dǎo)、技術(shù)先行、探邊摸底、拓展外圍”的原則，共探獲48個(gè)大型或超大型礦床、76個(gè)中型礦床、94個(gè)小型礦床，新增原煤52.89億噸、鐵礦石10.5億噸、銅金屬量327萬(wàn)噸、金金屬量668.69噸等一大批資源儲(chǔ)量，平均延長(zhǎng)礦山服務(wù)年限17.3年，穩(wěn)定就業(yè)人數(shù)60萬(wàn)人。特別值得一提的是，專項(xiàng)探明大中型礦床成功率是普通找礦成功率的6倍，新增資源量達(dá)到大型礦床規(guī)模的資金投入僅為一般勘查項(xiàng)目的23%，萬(wàn)米鉆探工作量探獲的資源儲(chǔ)量明顯優(yōu)于一般勘查項(xiàng)目。

“‘呆死’礦盤活將釋放大量找礦空間進(jìn)行就礦找礦、攻深找盲、探邊摸底，實(shí)現(xiàn)找礦突破和增儲(chǔ)上產(chǎn)。為此建議在全國(guó)范圍內(nèi)開展‘呆死’礦大調(diào)查活動(dòng)，在四川、甘肅、內(nèi)蒙古三地率先開展‘呆死’礦盤活試點(diǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)性‘呆死’礦盤活工作，保障我國(guó)礦產(chǎn)資源安全和礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展�！�曹旭升建議說。

實(shí)際上，利用新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的有利時(shí)機(jī)，盤活和解放“呆死”礦，不僅有效推進(jìn)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，還可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障社會(huì)穩(wěn)定。

“許多‘呆死’礦既涉及礦業(yè)權(quán)人和股東的切身利益，又涉及當(dāng)?shù)孛癖姾驼�府的利益。探礦權(quán)一旦‘呆死’，少則百萬(wàn)元多則幾千萬(wàn)元甚至幾億元投資將成為沉沒資本；采礦權(quán)一旦‘呆死’，少則幾千萬(wàn)元多則幾億元、幾十億元投資將成為沉沒資本。”曹旭升直言不諱地說：“保守按每個(gè)縣10個(gè)‘呆死’礦計(jì)算，全國(guó)2千多個(gè)縣至少2萬(wàn)個(gè)‘呆死’礦，每個(gè)‘呆死’礦保守投資5千萬(wàn)元，全國(guó)‘呆死’礦導(dǎo)致的保守投資至少1萬(wàn)億元已經(jīng)成為沉沒資本。”

“而眾多‘呆死’礦集中盤活，將激活至少1萬(wàn)億元投資并會(huì)增值為10萬(wàn)億元甚至更多，同時(shí)釋放大量找礦空間進(jìn)行就礦找礦，增加大量采礦產(chǎn)能，相當(dāng)于讓1萬(wàn)億元甚至幾十萬(wàn)億元沉沒資本進(jìn)入流通領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)存量投資轉(zhuǎn)化為資源和產(chǎn)能，進(jìn)而形成資產(chǎn)和礦產(chǎn)品，然后回流資本反哺礦業(yè)，形成正向循環(huán)。”曹旭升進(jìn)一步分析說，“這樣不但能夠?qū)崿F(xiàn)找礦突破和增儲(chǔ)上產(chǎn)，對(duì)沖礦業(yè)‘走出去’風(fēng)險(xiǎn)，保障我國(guó)礦產(chǎn)資源安全和經(jīng)濟(jì)安全，還能化解糾紛，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加稅收，顯然既利民又利企更利行業(yè)和國(guó)家�！�

曹旭升建議，在全國(guó)范圍內(nèi)開展“呆死”礦大調(diào)查活動(dòng)。查明“呆死”礦的數(shù)量、基本信息、原因、礦種、勘查程度、礦產(chǎn)資源家底和備案登記、亟須解決的問題等，為制定政策提供數(shù)據(jù)依據(jù)。要充分調(diào)動(dòng)自然資源部智庫(kù)聯(lián)盟這一內(nèi)腦的積極性，提出內(nèi)部解決方案；對(duì)外聘請(qǐng)礦業(yè)法治智庫(kù)作為外腦，提出外部解決方案。最終提出內(nèi)外結(jié)合的跨界綜合解決方案。同時(shí)，在四川、甘肅、內(nèi)蒙古三地開展“呆死”礦盤活試點(diǎn)工作。四川省作為環(huán)保督察導(dǎo)致新增“呆死”礦較多的省份，甘肅省作為環(huán)保風(fēng)暴導(dǎo)致“呆死”礦遺留問題較多的省份，內(nèi)蒙古作為倒查20年導(dǎo)致“呆死”礦問題復(fù)雜的省份，在全國(guó)具有代表性和典型性，適合在全國(guó)范圍內(nèi)先行先試，率先盤活“呆死”礦，為制定全國(guó)性“呆死”礦盤活政策提供實(shí)證參考。

“國(guó)家及相關(guān)部門要盡快出臺(tái)‘呆死’礦盤活政策，推進(jìn)全國(guó)性‘呆死’礦盤活工作�！辈苄裆�最后建議，一是先在試點(diǎn)區(qū)域根據(jù)大調(diào)查結(jié)果，制定地方性法規(guī)和政策，保障試點(diǎn)的成功；二是結(jié)合試點(diǎn)情況，將行之有效的政策措施升華為中央文件或部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件，化解全國(guó)性“呆死”礦難題，助力我國(guó)找礦突破和增儲(chǔ)上產(chǎn)，從而保障我國(guó)礦產(chǎn)資源安全和礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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